정성장(세종연구소 북한연구센터장)
바이든 행정부의 대북정책 평가
바이든 행정부 출범 직후에만 해도 한미 간에 북한을 바라보는 시각과 대북정책에는 매우 큰 이견이 존재했다. 그러나 미국의 대북정책 검토와 한미정상회담 준비를 위한 협의 과정에서 양국 간에 대북정책에 대한 이견이 상당히 좁혀졌다.
지난 5월 21일 백악관에서 개최된 한미정상회담은 바이든 행정부가 실용적, 점진적, 단계적, 유연한 방식으로 북한과의 대화에 접근할 것임을 확인시켜주었다. 바이든 대통령은 한미정상회담 후 기자회견에서 한반도 비핵화가 ‘굉장히 실현하기 어려운 목표’임을 인정하면서 ‘실용적인 접근’을 강조했다.
바이든 행정부의 핵심 관계자들은 애초에 도널드 트럼프 대통령과 김정은 위원장 간의 정상회담에 매우 부정적인 인식을 가지고 있었다. 그러나 한미 정상 공동성명은 “2018년 판문점 선언과 싱가포르 공동성명 등 기존의 남북 간, 북미 간 약속에 기초한 외교와 대화가 한반도의 완전한 비핵화와 항구적 평화정착을 이루는 데 필수적이라는 공동의 믿음”을 재확인했다.
그런데 바이든 대통령은 한미정상회담 후 기자회견에서 김정은의 말만 가지고 북한에 대해 판단하는 것은 절대로 하지 않을 것이며 미 국무장관이나 다른 당국자가 먼저 북한과 협상을 진행해 구체적인 합의가 먼저 이루어져야 한다는 점을 강조했다. 미국과 북한의 협상팀이 먼저 만나 핵무기 감축과 긴장완화 등에 대한 구체적인 합의가 이루어져야 미북정상회담도 가능하다는 것이다. 따라서 바이든 행정부는 실제에 있어서는 트럼프와는 다른 대북 접근법을 추구하면서도 싱가포르 북미 정상회담을 긍정적으로 평가하고 있는 남북한의 입장을 배려하는 유연한 태도를 보인 것이다.
비핵화 실질적인 진전 위해 중국의 적극적 협조 이끌어야
바이든 대통령은 한미정상회담 후 기자회견 과정에서 올해 1월 스티브 비건 전 국무부 부장관이 퇴임함으로써 4개월간 공석으로 남아있었던 대북특별대표에 성 김(한국명 김성용) 국무부 동아태 차관보 대행을 임명한다고 발표했다. 바이든 대통령이 북핵 문제와 한국을 모두 잘 아는 한국계 외교관을 대북특별대표에 임명한 것은 한국과의 긴밀한 조율 하에 북한과의 실무협상을 통해 북한 비핵화의 실질적인 진전을 이루어내고자 하는 그의 강력한 의지를 보여준 것으로 해석된다.
바이든 행정부가 현재 매우 유연한 대북 입장을 보이고 있지만, 북한에 대해 가장 큰 영향력을 가지고 있는 중국의 적극적 협조를 이끌어내지 못한다면 북한의 협상 태도를 변화시키는데 명백한 한계가 있을 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 미 행정부가 미중과 남북한이 참여하는 북핵 4자회담이나 일본, 러시아까지 참여하는 6자회담 추진 문제에 대해 결정을 내리지 못하고 있는 것은 아직까지도 적실성 있는 대북 협상전략을 마련하지 못했음을 시사하는 것이다.
북미대화 재개에 대한 북한의 입장과 딜레마
현재 바이든 행정부가 북한과의 실무협상에 적극적인 입장을 보이고 있지만 북미대화가 성사되기 위해서는 북한의 호응이 필수적이다. 2019년 하노이 북미정상회담 결렬 이후 북한은 미국과의 대화에 매우 부정적인 입장을 보여왔지만, 바이든 행정부가 유연한 대북 접근을 선택함으로써 북한의 대미 입장에도 향후 변화가 있을지 주목된다.
김정은은 올해 1월에 개최된 노동당 8차 대회에서 향후 “대외정치 활동을 우리 혁명 발전의 기본장애물, 최대의 주적인 미국을 제압하고 굴복시키는 데 초점을 맞추고 지향시켜나가야 한다.”고 주장함으로써 미국에 대해 ‘최대의 주적(主敵)’이라는 매우 강경한 표현을 사용했다. 그리고 김정은은 사업총화보고를 통해 “새로운 조미관계 수립의 열쇠는 미국이 대조선 적대시 정책을 철회하는 데 있다고 하면서 앞으로도 강대강, 선대선의 원칙에서 미국을 상대할 것”이라는 입장을 천명했다.
그런데 북한 지도부가 언급하고 있는 ‘대조선 적대시 정책’에는 한미연합군사훈련뿐만 아니라 미국 전략자산의 한반도 배치 및 미국의 대북 정찰 활동, 한미의 북한 급변사태 대비 계획 수립, 미국의 북한 인권 비판, 북한의 인공위성로켓과 단거리로켓 발사 등에 대한 대북 제재 등이 포함되어 있다. 미국이 이 같은 ‘대북 적대정책’을 먼저 철회해야 북한이 미국과의 접촉이나 대화에 나설 수 있다는 것은 달리 말해 미국과 대화할 의사가 없다는 말과 같다. 그런데 북한이 이처럼 미국이 수용할 수 없는 강경한 조건을 고수한다면 북한은 언제까지나 국제적 고립에서 벗어날 수 없고 북한경제의 회복과 발전도 쉽지 않을 것이다.
북핵 4자회담의 필요성과 한국정부의 과제
북한과 미국 간에는 매우 뿌리 깊은 불신과 적대의식이 존재하기 때문에 양국이 협상을 통해 핵심 현안들에 대해 접점을 찾는 것은 불가능에 가깝다. 결국 북미 간에 대타협이 이루어지기 위해서는 미국의 입장을 잘 이해하면서 미국을 설득할 수 있는 한국, 북한의 입장을 잘 이해하면서 북한을 설득할 수 있는 중국이 참여하는 미중과 남북한의 북핵 4자회담 개최가 반드시 필요하다.
현재 한국 정부는 코로나 방역과 인도주의적 문제 등에서 남북협력을 추진함으로써 북미 협상과 남북 협의를 상호 추동적으로 이끌어 갈 수 있게 되기를 기대하고 있다. 그런데 김정은은 올해 1월 제8차 당대회에서 남한이 첨단군사장비 반입과 미국과의 합동군사연습을 중지해야 한다는 북한의 거듭되는 경고를 계속 외면했다고 비판했다. 그러면서 문재인 정부가 방역협력, 인도주의적 협력, 개별관광 같은 비본질적인 문제들을 꺼내 들고 남북관계 개선에 관심이 있는 듯한 인상을 주고 있다고 강력하게 비난했다. 따라서 한국정부가 방역협력 등을 통해 남북관계를 개선하는 데에는 명백한 한계가 있다.
미중·남북한의 북핵다자회담 개최에 희망 걸어
한국정부는 방역협력이나 인도주의적 협력과 같은 낮은 수준의 협력보다 미국과 중국, 남북한 등이 참가하는 북핵 다자회담 개최를 통해 북한의 단계적 핵능력 감축과 대북제재 완화, 한미연합훈련의 축소나 중단, 정전 체제의 평화체제로의 전환, 북미 관계 개선 등에 대해 관련국들이 모두 수용할 수 있는 합의안 도출을 위해 보다 적극적인 역할을 수행해야 할 것이다.
북한이 현재 코로나19의 국내 확산에 대한 우려로 대외협상에 나서지 못하고 있는 점을 고려하여 한국정부는 우선 4자 화상실무회담을 추진할 필요가 있다. 그리고 한국에서 코로나19 백신 접종이 성공적으로 이루어지고 여력이 생기면 북한에 백신과 치료제를 제공하면서 북한이 한국 및 국제사회와의 대면 대화와 교류에도 나올 수 있는 여건을 조성하는 것이 바람직하다.
※ 본고는 세종연구소에서 발간하는 『정세와 정책』 6월호에 게재된 원고를 수정하여 작성한 것임
